Article d’Eduard Jiménez Hernández, economista.
1) Autoritats del Transport, una història de governança a pedaços
L’ATM es constitueix l’any noranta-set del segle passat, en forma de consorci interadministratiu d’institucions (GENCAT, AJBCN, EMT) amb plenes competències per allò que fan. En l’apartat cinquè de les seves manifestacions declaren la voluntat d’ampliació a la resta d’administracions amb titularitat dels serveis de transports de la regió (sic) metropolitana. Més de dues dècades després, quan la mobilitat i el transport públic és encara més clarament un afer d’abast regional, i l’abast competencial i de gestió de l’ATM s’ha estès molt més enllà del nucli metropolità, la seva governança adequada no s’ha resolt, fins al punt de condicionar tot el potencial de desenvolupament del model. Veja’m.
No és sinó la Llei de Mobilitat, del 2003, la que dóna cobertura uns anys després de la creació al concepte d’autoritat del transport, en el sentit d’establir la funcionalitat i caracterització d’aquests consorcis. El seu article 20 és molt genèric, però inequívoc: les autoritats del transport són consorcis entre la Generalitat i les institucions locals amb competències sobre el transport públic en l’àmbit que correspongui; tanmateix es ‘cola’ un enigmàtic podran incorporar aquestes institucions. La DA 2a de la llei normalitza que l’ATM ja constituïda exercirà d’autoritat de transport en el seu àmbit (s’entén que el de l’EMT). Però sembla clar que la situació actual contravé els principis i el literal d’allò que l’article 20 dibuixa i que té tot el sentit.
La Llei s’aprova en el context del gran salt endavant de la integració tarifària, produïda durant 2001 i 2002, que suposava deixar enrere l’escandalosa situació de tarifes per operador i sense intercanvi. Un veritable desgavell que qüestionava que les institucions titulars tinguessin cap interès en promoure el transport públic. Amb un increment de 40 milions de viatges (sobretot TMB i RENFE) les autoritats comencen a parlar de que l’experiència morirà d’èxit. Es demostrava planerament que una oferta en condicions genera demanda.
A partir d’aquí, es tractava de xino-xano anar creixent. Però el motor del creixement de l’abast no ha estat ben bé el que va marcar la Llei del 2003 (on estan els instruments de planificació i programació anteriors als augments d’abast?) sinó per l’empeny de la integració tarifària; per dir-ho ras: com decidim integrar la tarifa d’aquell àmbit, el territori corresponent queda inclòs (sotmès!?) a l’autoritat que la integra i ja llavors veurem què s’ha de fer, i encara després, si hi ha alguna entitat local que té alguna cosa a dir.
Avui entrats a la tercera dècada del segle XXI aquesta dinàmica arriba al cap del carrer en un sentit quasi literal (ja s’ha esgotat gairebé el territori a abastar) però sobretot en el sentit figurat, les ampliacions són com més va més conflictives i fan surar els greuges tarifaris, de gestió i, ja no en parlem, d’inversions.
2) El model de governança és indestriable del de finançament
La dinàmica més recent s’il·lustra bé en tot allò que disposa la Llei de Finançament del sistema de transport públic de Catalunya, del 2015, que és la primera que dóna carta de naturalesa a allò que ja succeïa a la pràctica: les autoritats de transport són la clau de volta no solament en la gestió dels serveis de mobilitat, sinó també del seu finançament, en la mesura que actuen com a gran central de compres i garanteixen l’enginyeria de costejar un servei que té si més no quatre fonts de finançament diferents: l’estat, la Generalitat, els municipis i els usuaris. Amb una particularitat pregona: l’èxit del servei s’esdevé un maldecap perquè es tracta d’un producte estructuralment deficitari.
Com és molt senzill demostrar de forma algebraica, millores en l’equitat del servei o en l’estructura tarifària només es poden resoldre (sense increments del preu) o bé per l’augment de les aportacions de les administracions generals (Estat, Generalitat) o bé per una transferència indirecta de rendes entre els municipis, via canvis relatius en l’aportació al sistema. I és clar, cap de les dues coses són fàcils d’abordar.
Aquest fet condiciona i determina l’expectativa d’evolució de les autoritats del transport. Diríem que el rerefons del debat són dues malfiances. La de la Generalitat que no confia del veritable compromís dels municipis en fer aportacions substancials al funcionament del sistema. La dels municipis que no confien en acabar eixugant dèficits preexistents i que en bona part no els resolen els serveis ni els corresponen. Si repasseu l’article 5 de l’esmentada Llei veureu que no ha de ser fàcil posar el collaret a aquest gos.
I així tenim l’estatus quo actual: aquí manem els que posem diners. Per llei tenim competència per establir el sistema tarifari al qual us heu d’adherir si o si en benefici de l’usuari, si voleu quelcom més comenceu a preparar la butxaca.
L’experiència de les altres tres autoritats del transport, en opinió informal expressada sovint per la Generalitat mateixa, no porta a la idea de generalitzar aquest instrument en àmbits específics de mobilitat, sinó més aviat a tot el contrari.
Hi ha la promesa que amb la T-Mobilitat es resoldran la major part dels problemes d’equitat tarifària, però amb el sistema actual de governança poden haver moltes sorpreses i s’haurà d’estar molt amatent. El gruix del territori metropolità no té una representació directa en l’ATM, i la presència de l’AMTU (que no és pròpiament una entitat de dret públic i està ‘adherida’) ha estat una forma de sortir del pas que esperem no acabi de forma vergonyosa.
Tanmateix hom no pot escapolir-se, fer propostes al voltant de la governança del sistema passa inevitablement per una de dues vies:
- Fer propostes sobre el seu finançament, i definir de manera equilibrada la representació i les aportacions en un sistema que no pot ser l’actual.
- -Separar l’arquitectura de gestió de la de finançament, fent que no sigui aquest darrer el que condicioni en exclusiva el govern del sistema.
3) Millorar la transparència, la representativitat i l’eficàcia del govern del transport públic
La polèmica sobre l’extensió del tribut metropolità paral·lel al canvi zonal tarifari dels municipis de l’ampliació de l’AMB (és a dir, aquells que no eren zona 1 perquè no pertanyien a l’antiga EMT) mostra fins a quin punt el sistema actual és desconegut i inexplicable per a bona part dels que en formen part. No és que sigui ben bé opac (les dades hi són, fins i tot profusament) és que segurament només el poden entendre les institucions i operadors que successivament han anat negociant la seva configuració -cosa, d’altra banda, perfectament normal i habitual en el país-. Sense una millora radical en la transparència d’aquest sistema, no serà possible avançar perquè no hi haurà manera que aclarim prou la naturalesa dels costos que hem de tenir i els factors que poden ser determinants en la distribució del seu finançament. I si no ho aclarim les decisions no es prendran, o es farà a contracor i seran contraproduents.
El segon tema a plantejar és sens dubte el de la representativitat. El model actual és bàsicament una model de representativitat de l’oferta. És a dir, pesen més aquells que tenen més transport públic. Veritablement té algun sentit de política pública això? És com si donéssim la direcció de la política financera als bancs, de la política educativa als doctors o de la política d’infraestructures viàries als propietaris de cotxes. Cal estructurar un model de representació que s’articuli mitjançant paràmetres de necessitat, perquè la demanda revelada en aquest servei és estrictament igual a l’oferta. I la necessitat es pot mesurar per la mobilitat total existent, que no amaga el dèficit estructural en l’oferta de transport públic de bona part del territori. Potser es comprovaria així que la necessitat és inversament proporcional a la densitat, per molt que això incrementi els costos i dificulti la viabilitat del transport públic.
I el tercer tema, sagnant, és el de la gestió quotidiana dels serveis de mobilitat de forma integral i adequada en el territori. La freqüència i itinerari dels serveis interurbans, la coordinació horària i intercanviadors amb els serveis regionals, l’abast dels serveis urbans en les diverses àrees urbanes, l’accés als grans centres generadors de mobilitat i un llarg etcètera estan deixats de la mà de déu dibuixant uns serveis que podria tenir millores substancials només pel fet que la seva definició i gestió estigues a prop del territori. I aquí sura un problema que no rau ben bé a l’ATM sinó més aviat a la DG de Transports.
4) Quines són les propostes necessàries i alhora viables?
Potser no serà una opinió popular, però de fora estant i examinant la performance de totes les institucions que intervenen, diria que l’ATM és qui millor fa el fet; vull dir, fa la missió que veritablement li tenen encomanada: des de posar noms a les estacions fins a proveir un sistema d’informació i anàlisi passant per pagar puntualment els operadors del sistema. El que caldria és canviar l’agenda i prioritats de la seva missió, i això és un tema estrictament polític i institucional: la principal funció de l’ATM ha de ser aixecar la quota modal de transport públic, en termes absoluts i també relatius territorialment, en aquells àmbits metropolitans on ara és més baixa, a través d’una política d’inversions en infraestructures i de finançament del dèficit tarifari que ho faci possible. Això tindria molt poc a veure amb el que ara fa.
Tampoc no ens podem fer trampes al solitari. Haurien de contribuir els veïns de Sabadell, Terrassa o Granollers, mitjançant els seus ajuntaments, al sosteniment del transport metropolità? Doncs jo crec que sí. L’argument de què ja ho fan via impostos generals és inconsistent, també ho fan els veïns dels municipis de l’AMB. El problema no és aquest. El problema és quina garantia (és un dir en els temps que corren!) poden tenir aquests ciutadans que a curt/mig termini tindran a l’abast uns serveis de transport públic equivalents al que gaudeixen d’altres? Amb el model actual, cap.
Urgeix, com es diu ara, un “reshape” de l’ATM. La que trobo més viable i necessària és la de segregar els models de gestió del de finançament. Passant inevitablement per centralitzar encara més el finançament i descentralitzar molt més la gestió, en un context, naturalment, on l’àmbit de competència i la presència institucional s’equiparin, donat que la situació d’ara és escandalosa i contrària al sentit de la llei de mobilitat. Seria com establir dues negociacions/pactes en paral·lel. Un de reforma institucional i d’articulació d’una nova distribució del finançament. I una altra de creació d’òrgans de gestió quotidiana dels serveis de mobilitat.
Una arquitectura complexa, però la senzilla de qui paga mana ja veiem on porta.
